自贡公交关于成本规制管理的探索

发布时间：2014-04-10  点击次数：24294 次

一、概述

城市公共交通是城市的重要基础设施，是为社会公众提供基本出行服务的公益性事业，是关系人民群众“衣食住行”的重大民生工程，是衡量各级人民政府执政为民的重要体现。当前，随着我国城市化进程的加快，城市生态环境面临新的挑战，交通需求总量急速膨胀，道路资源与交通需求矛盾日益尖锐，交通拥堵严重，交通污染日益突出，城市优先发展公共交通，已成为国家、各级人民政府、人民群众的普遍共识。近年，国务院及相关部门出台了系列关于城市优先发展公共交通的政策，从国家层面提出了城市优先发展公共交通战略，明确了城市人民政府的主体责任，从发展理念、发展原则、发展目标、发展政策、发展机制等方面为城市公交的发展指明了方向。在国家政策的指引下，各地城市人民政府积极开展促进公交发展的政策探索，怎样建立公交票价的定价调价机制，怎样科学评价公交的绩效，怎样合理界定公交政策性亏损，按什么标准购买公共服务，已成为城市优先发展公交急需解决的课题。

当前，我国缺乏一个评价公交运营成本的长效机制和可操作性的实施细则，导致政府与公交企业就补贴方式和额度方面存在矛盾，政府认为给予了公交足额的补贴和政策支持，而公交企业仍然感觉政策性亏损补贴不足，经营艰难。据了解，多数政府对公交的补贴一般采取一事一议，对公交实施挤牙膏式的政策支持，使政府对公交企业的支持缺乏可持续性，其形式多种多样，标准参差不齐，力度有大有小，具体情况取决于政府的重视程度和财力状况。常见的做法是：一是直接补贴。给予公交企业补贴资金，支持公交企业发展，用于购置车辆，建设场站、弥补能源涨价及公交政策性亏损。二是间接性补贴。给予购车贷款贴息；低价配置土地，用于公交企业场站建设或经营开发，开发收益用于公交企业发展；将出租车经营权等政府优质资源配置给公交企业，经营收益用于弥补公交的政策性亏损。

公交较发达的国家和地区，对公交的评价及政策性补贴等方面有诸多成熟的做法，就是实行成本规制管理。国际上，比较典型的如美国、韩国、德国、我国香港等国家和地区。我国，自2008年深圳首推公交成本规制管理以来，上海、常州、乌鲁木齐及武汉等城市相继实施了基于成本精算的公交成本规制作为政府评价公交及购买公交服务的依据，有效界定了政府的补贴责任和标准，促进了企业经营管理质量的提高，提升了安全服务水平，确保了公交企业持续健康发展。

二、成本规制概念

公交成本规制是指合理界定公交企业各项运营成本范围，科学建立公交单位运输成本标准，并以此衡量公交经营质量、界定公交政策性亏损、测算财政补贴和科学定价调价的政策。成本规制是公交行业发展财政预算管理的基础，是科学实施公交财政补贴、开展运价调节的关键环节，是对企业经营者管理水平的考核依据；是政府对公交事业扶持政策的重要凭证，是有效协调政府、企业、公众三方权益的制度规范。

三、实施成本规制的必要性

自贡公交是自贡市主要从事城市公交运营的企业，至今已有60年的发展历史，承担着自贡市区人民的基本出行，为自贡市经济社会的发展发挥着重要的作用。近年来，随着企业人工、能源、维修等刚性成本快速增长，政策性亏损持续增加，受到了政府的高度关注。怎样评价自贡公交政策性亏损？怎样考核自贡公交经营者的经营业绩？怎样促进自贡公交加强成本管理、提高经营质量？自贡市政府主管部门及自贡公交借鉴国内一些先行城市的做法，探索实施成本规制管理，为政府科学管理城市公交、促进公交企业控制经营成本提供基本依据。

1、实施成本规制，便于政府评价公交经营业绩。自2003年以来，自贡市人民政府将公交纳入市属企业重点考核，考核指标有：利润总额、净资产收益率、主营业务收入增长率、资产保值增值率、投资总额、社会贡献率、安全服务指标等。考核前几年，由于票价刚从0.5元调整为1元，成本与票价的市场匹配程度高，自贡公交实现的各项指标同比工业、商服等市场化企业，总体经营良好。随着公交人工、能源等成本逐步加大，而票价由政府调控，加之公交所承担的免费、优惠人群乘车等公益任务越来越多，市民对公交服务质量要求越来越高，使自贡公交从2008年开始，政策亏损逐步加大，企业经营状况逐年下滑。为此，市政府国资委借鉴其他城市公交成本管理经验后认为，公交企业的经营业绩不能简单以市场化企业指标来评价，在考核安全服务指标的基础上，重点考核成本指标，有必要探索实施公交成本规制管理。

2、实施成本规制，为政府补贴公交提供科学依据。自贡公交近年政策性亏损加大之后，经营存在较大困难：一是资金严重紧缺，企业无法及时更新车辆，导致车况较差，市民对公交的满意度逐年下降；二是员工收入严重偏低，社会保险费不能如期缴纳，员工流失严重，招工难问题凸显，驾驶员及保修工队伍稳定已影响企业的正常经营生产；三是企业发展乏力，设施设备上档升级受到制约，公交严重滞后于城市发展需要。面对困难，自贡公交需要政府履行发展公交的主体责任，出台促进公交健康发展的措施，给予公交补贴和扶持，界定公交政策性亏损范围和补贴标准，实施成本规制管理。

3、实施成本规制，有利于公交企业适应形势发展的要求，提供具有竞争力的公共服务。十八届三中全会决定中指出：政府要加强战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托方式进行购买。公交实施成本规制管理，控制经营成本，向社会提供优质经济的公共服务，是形势发展的需要。

四、成本规制管理的内容

1、实施范围

自贡公交下属3个从事城市公交经营的分子公司。

2、实施原则

（1）合理性原则。成本规制各项指标，按照被考核单位近三年平均成本以及上一年同期数据为依据，参照国内先行城市公交成本规制的作法、合理方法和标准进行核算，科学反映被考核单位生产运营活动的正常需要；确定规制成本的主要技术、经济指标具有行业先进水平。

（2）激励和约束原则。成本及收入规制指标考核采取激励约束考核模式，按照考核办法进行考核，有效鼓励被考核单位增收节支，不断提高经济效益。

（3）相关性和可控性原则。纳入成本规制考核指标，是被考核单位在公交运营过程中发生的直接成本费用，并具有可控性。

3、纳入成本规制的具体指标

纳入成本规制考核的成本指标，包括：人工成本、燃料费、保修材料费、轮胎消耗费、折旧、事故损失费、智能公交费、其他可控的直接营运费。非持续、非正常经营活动发生的费用支出（如执行政府指令性任务发生的费用支出），与公交运营业务无关的费用支出，固定资产盘亏、损毁、闲置和出售人净损失，滞纳金、违约金、罚款，财务费用等不纳入成本规制的具体指标范畴。

4、相关计算方法

（1）人工成本按照员工人数、人均工资、社会保障费计提比例、住房公积金计提比例计算。员工范围包括直接和间接从事公交业务的相关人员，包括了司机、售票员、保修工、调度员、后勤服务保障和管理人员；员工人数按照不同岗位分别确定，司机人数按人车比确定，随车辆数量增减做相应调整；其余人员按照编制核定数，不随车辆数量增减而相应调整；人均工资按上年度同期本单位职工平均工资水平，结合本地职工工资增长水平确定。

（2）职工福利费、职工教育经费、工会经费按照政策规定计提。

（3）社会保障费、住房公积金计提基数为缴费工资总额，计提比例按国家规定确定；社会保障费包括承担的补充医疗保险费。

（4）燃料费按照不同车型的百公里燃料综合平均消耗量和燃料单价确定；其中百公里燃料消耗量，按不同车型前三年或上一年平均水平综合确定，车型变化时指标相应调整；燃料单价按测算的单价进行计算。

（5）轮胎消耗费为千公里轮胎费，结合前三年或上一年平均千公里水平，根据考核期CPI指数做相应调整。

（6）车辆折旧费按实际发生数确定，车辆折旧率按国家规定确定。

（7）车辆保修费按照不同修理类别的千公里实际修理材料消耗费确认；并将修理材料费分为日常维修料（包含一级、二级、零修材料和润滑材料）、其他维修料（包含车身修理用料、车间用料、返修用料等）两种类型；日常维修料正常情况下按不同车型前三年或上一年实际平均千公里消耗水平综合确定，车型变化时指标相应调整；其他维修料中的车身修理用料按车身修理作业计划确定；其他用料为前三年或上一年平均千公里水平，维修工时费指标为维修工时总额。

（8）保险费按实际签保费用分摊；事故赔偿费按每年支付额扣除保险费后，按各个客运单位分摊事故赔偿费；保险理赔以外的事故损失费按前三年或上一年平均千公里水平确定标准。

（9）智能公交费控制指标按实际发生数确定。

（10）其他可控的运营费用支出以前三年或上一年平均值确定。

（11）规制收入和规制利润，根据企业的经营情况，设定规制收入和规制利润为其他指标设定项，规制收入包含了城市公用事业附加；规制利润为规制收入减去规制成本。

5、考核管理

采取过程动态考核和年度结果考核相结合的考核模式，强化考核的针对性和有效性；过程动态考核指标包括千车公里收入、单车收入、工资总额以及百车公里气耗；年度考核重在结果，指标包括年度规制总利润、规制总收入、规制总成本三项；客观环境发生较大变化时，规制指标做合理调整；考核对象为被考核单位经营管理团队，考核结果与考核对象绩效奖挂钩。

五、结论